關(guān)于印發(fā)《清遠(yuǎn)市政府與社會資本合作模式實施方案（試行）》的通知

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各縣（市、區(qū)）人民政府，市政府各部門、各直屬機構(gòu)：

《清遠(yuǎn)市政府與社會資本合作模式實施方案（試行）》已經(jīng)市委、市人民政府批準(zhǔn)，現(xiàn)予印發(fā)，請遵照組織實施。實施過程中遇到的問題，請徑向市財政局、市發(fā)展和改革局反映。

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???? 清遠(yuǎn)市財政局??? 清遠(yuǎn)市發(fā)改局

??? 2016年8月1日

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清遠(yuǎn)市政府與社會資本合作模式實施方案

（試行）

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第一章 總則

第一條 為科學(xué)規(guī)范地開展運用政府與社會資本合作模式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP模式，下同），根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府與社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）等規(guī)定，結(jié)合我市實際，制定本實施方案。

第二條 本實施方案適用于規(guī)范政府、社會資本和其他參與方開展政府和社會資本合作項目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等活動。

第三條 PPP模式適用范圍為能源、交通運輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文體、市政工程等政府負(fù)有提供責(zé)任且適宜市場化運作的公共服務(wù)項目。鼓勵新建項目逐步增加使用PPP模式的比例，已定性為政府債務(wù)中的存量項目，經(jīng)評估符合條件的，可以采用PPP模式引入社會資本，減輕公共財政債務(wù)壓力，盤活存量資產(chǎn)。

第四條 基本原則。本實施方案遵循以下三大原則：

（一）合法合規(guī)。PPP模式必須符合國家、省一系列關(guān)于科學(xué)開展PPP模式的文件要求。

（二）控制風(fēng)險。PPP項目生命周期內(nèi)風(fēng)險共擔(dān)，項目合作期原則上不低于10年，不高于30年。對非經(jīng)營性項目投資運營回報年利率不高于8%；經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目運營回報年利率報政府審定。投資回報的計算基礎(chǔ)為社會資本方的實際投入金額，不計算復(fù)利。本級所有PPP項目每年需要從本級預(yù)算中安排的財政支出不得超出當(dāng)年地方一般公共預(yù)算支出的10%，并在編制年初預(yù)算時，將項目支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，市中心區(qū)域范圍內(nèi)支出責(zé)任統(tǒng)一核算。不得通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進(jìn)行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

（三）競爭擇優(yōu)。按照國家《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等有關(guān)規(guī)定，廣泛邀約、實行資格預(yù)審，依法選取社會資本方，綜合比較社會資本方的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、經(jīng)營業(yè)績、管理經(jīng)驗、融資能力和財務(wù)實力等因素，擇優(yōu)確定PPP項目社會資本合作方。

第五條 運作模式。PPP項目運作模式主要包括以下三類：

（一）經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，且使用者付費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可采用BOT（建設(shè)—運營—移交）、TOT（移交—運營—移交）、ROT（改擴建—運營—移交）、BOOT（建設(shè)—擁有—運營—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運營）等模式推進(jìn)，但不包括BT（建設(shè)—移交）類型。政府通過競爭性方式引入社會資本，由社會資本獨資或合資成立項目公司（SPV），并獲得政府授予的特許經(jīng)營權(quán)。特許經(jīng)營期內(nèi)，項目公司自行負(fù)責(zé)項目投融資、建設(shè)、運營維護(hù)，自負(fù)盈虧。

（二）準(zhǔn)經(jīng)營性項目。對于使用者付費不足以覆蓋投資成本及合理收益的項目，可采用與經(jīng)營性項目類似的運作方式，在使用者付費的基礎(chǔ)上，政府為項目公司提供部分投資補助或運營補貼，以保障項目財務(wù)可行性。

（三）非經(jīng)營性項目。對于缺乏使用者付費基礎(chǔ)、主要依靠政府付費收回投資成本的項目，可通過政府購買服務(wù)，采用BLT（建設(shè)—租賃—移交）、O&M（委托運營）等模式推進(jìn)。在合同明確項目產(chǎn)出說明和績效要求的前提下，由引入的社會資本獨資或合資成立項目公司，負(fù)責(zé)項目的投資建設(shè)和運營維護(hù)，政府將依據(jù)項目的可用性、使用量和績效向項目公司付費，并在項目協(xié)議中約定具體購買方式和價格水平。

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第二章 項目識別

第六條 項目發(fā)起。行業(yè)主管部門或政府代建部門作為PPP項目的發(fā)起人，從年初政府已確定的年度基建項目中遴選潛在項目。遴選潛在項目后，應(yīng)進(jìn)行前期論證工作，并征求市發(fā)改部門意見?？偼顿Y估算應(yīng)包含征地拆遷費用，并明確征地拆遷費用是否由社會合作方共同承擔(dān)。

項目發(fā)起人報政府同意后確定項目實施機構(gòu)，并由項目實施機構(gòu)做好初步實施方案。初步實施方案應(yīng)包含以下內(nèi)容：1.政府同意建設(shè)該項工程的文件依據(jù)，2.項目運作模式，3.總投資估算，4.建設(shè)規(guī)模，5.建設(shè)周期，6.運營周期，7.合作模式（社會資本方出資比例），8.產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)和績效指標(biāo)，9.項目回報方式和回報率，10.付款周期和金額。

社會資本也可以初步實施方案的方式，向行業(yè)主管部門、政府代建部門或財政部門推薦潛在PPP項目。

第七條 項目審查。項目實施機構(gòu)按照“一事一議”方式報送初步實施方案到市財政部門。除初步實施方案外，新建、改建項目還應(yīng)提交可行性研究報告和項目產(chǎn)出說明；存量項目還應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料和項目產(chǎn)出說明。

市財政部門做好項目儲備工作，并會同發(fā)改、行業(yè)主管部門等有關(guān)部門對項目進(jìn)行初審。

市財政部門負(fù)責(zé)對項目的物有所值和財政可承受能力進(jìn)行初步測算，并根據(jù)測算結(jié)果確定項目運作方式、采購方式及差異化補貼方案，會同相關(guān)管理部門審查確定政府性資產(chǎn)投入額度及政府承諾和保障等事項。

市發(fā)改部門負(fù)責(zé)審查新建、改擴建項目的基本情況以及差異化定價方案。

市國資管理部門負(fù)責(zé)為所監(jiān)管的在建、已建成需植入PPP模式項目投入的政府性資產(chǎn)提供作價參考依據(jù)，并審查項目公司股權(quán)、項目投融資結(jié)構(gòu)等事項。

其他職能部門按照各自職責(zé)分工負(fù)責(zé)審查評估初步實施方案的相關(guān)事項。

相關(guān)部門審查評估認(rèn)為初步實施方案可行的，應(yīng)根據(jù)各自職責(zé)分工對初步實施方案出具書面審查意見；認(rèn)為初步實施方案不符合本意見規(guī)定的，財政部門應(yīng)及時將審查評估結(jié)果書面通知提出計劃書的項目發(fā)起人。

初審?fù)ㄟ^后，由項目實施機構(gòu)將初步實施方案報市政府審定。經(jīng)市政府審定的初步實施方案，由市發(fā)改部門編制匯總年度已實施和擬實施的PPP項目計劃；由市財政部門會同項目發(fā)起人組織有關(guān)機構(gòu)，做好物有所值評價和財政承受能力論證，市財政部門應(yīng)對年度PPP項目支出責(zé)任總量進(jìn)行論證，確?？傮w平衡和規(guī)?？刂疲瓌t上每年PPP項目政府付費或政府補貼等財政支出責(zé)任占地方一般公共預(yù)算支出比例不得超過10%。

未通過論證的項目計劃，可調(diào)整計劃內(nèi)容重新提交評估論證，或不再采用PPP模式。

第八條 項目入庫。經(jīng)市政府審定同意采用PPP模式建設(shè)的項目，由市財政部門負(fù)責(zé)向省財政部門申請納入PPP項目庫。對未納入PPP項目庫的項目，財政部門不予安排財政支出預(yù)算。

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第三章 項目準(zhǔn)備

第九條 項目編制。經(jīng)市政府審定采用PPP模式建設(shè)并納入省PPP項目庫的項目，由項目實施機構(gòu)組建管理采購架構(gòu)，可通過媒體發(fā)布邀約公告，邀請社會資本方實地考察項目，組織社會資本方做方案演示。

項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制項目實施方案。實施方案應(yīng)包括以下內(nèi)容：1.項目概況，2.項目投資估算，3.經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，4.投資人資質(zhì)和條件，5.技術(shù)或服務(wù)要求及標(biāo)準(zhǔn)，6.期限和范圍，7.項目公司股權(quán)情況，8.風(fēng)險分配情況，9.招標(biāo)或要約條件，10.投資人收益率和價格測算，11.項目運作模式，12.績效目標(biāo)及考核辦法，13.合同體系，14.采購方式選擇，15.回報來源和支付方式，16.監(jiān)管方式和條件，17.政府配套設(shè)施和服務(wù)承諾，18.對合作項目政府在建設(shè)運營期的管理權(quán)限，19.雙方的法律關(guān)系和地位等重點內(nèi)容。項目應(yīng)實行項目績效管理，在項目編制時應(yīng)制定明確的項目績效目標(biāo)和考核辦法，并把績效目標(biāo)作為社會資本方獲取合理經(jīng)營收益和政府付費的依據(jù)。

財政部門會同發(fā)改、法制及行業(yè)主管部門應(yīng)對項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合審核。審核時，財政部門重點對實施方案的物有所值和財政承受能力進(jìn)行驗證，法制部門重點就實施方案中涉及行政機關(guān)的項目合同、股東合同等進(jìn)行合法性審查，發(fā)改、行業(yè)主管部門根據(jù)各部門職責(zé)就實施方案的內(nèi)容進(jìn)行審核。如行業(yè)主管部門與項目實施機構(gòu)相同，則該部門參加會議但不參加審核。審核未通過的，可在實施方案調(diào)整后重新審核。

實施方案審核通過后，由項目實施機構(gòu)將項目實施方案報市政府，經(jīng)市政府常務(wù)會議或市長辦公會議審議通過后由項目實施機構(gòu)組織實施。

第十條 項目采購。項目采購?fù)怀鰮駜?yōu)選擇社會資本方，并對專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、經(jīng)營業(yè)績、管理經(jīng)驗、融資能力和財務(wù)實力等因素應(yīng)有明確的量化指標(biāo)。

項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)采購信息的發(fā)布。為保證程序公開、過程透明，項目采購應(yīng)通過省財政廳指定媒體和當(dāng)?shù)刂饕襟w發(fā)布項目信息、項目采購信息、項目需求信息、項目采購結(jié)果信息、項目合同文本等應(yīng)公開內(nèi)容，涉及國家機密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外。項目采購信息須包含“采購?fù)瓿珊箜椖亢贤毥?jīng)市政府核準(zhǔn)同意后再由采購人與中標(biāo)、成交社會資本簽署”、“合同的標(biāo)的、價款、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致”、“采購人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議”等提示內(nèi)容。

PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審。每個項目有3家以上社會資本方通過資格預(yù)審的，項目實施機構(gòu)方可開展采購程序。項目通過資格預(yù)審的社會資本方不足3家的，項目實施機構(gòu)應(yīng)在實施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實施方案選擇的采購方式。

項目實施機構(gòu)可委托有資質(zhì)的機構(gòu)編制采購文件。項目采購文件應(yīng)當(dāng)包括：1.采購邀請，2.競爭者須知，3.競爭者應(yīng)當(dāng)提供的資格、資信及業(yè)績證明文件，4.采購方式，5.政府對項目實施機構(gòu)的授權(quán)、實施方案的批復(fù)和項目相關(guān)審批文件，6.采購程序、響應(yīng)文件編制要求，7.提交響應(yīng)文件截止時間、開啟時間及地點、保證金交納數(shù)額和形式，8.評審辦法，9.評審標(biāo)準(zhǔn)、政府采購政策要求，10.PPP項目合同草案及其他法律文本，1 1.采購結(jié)果確認(rèn)談判中項目合同可變的細(xì)節(jié)。

項目采購一般情況下不實行聯(lián)合體參與招標(biāo)，確因項目需要聯(lián)合體參與招標(biāo)的，報市政府同意后組織實施。且需對聯(lián)合體各參與方的資質(zhì)和作用作詳細(xì)說明。

市財政局政府采購管理辦公室負(fù)責(zé)對采購文件的合法合規(guī)性審核，對采購流程進(jìn)行監(jiān)督。

項目實施機構(gòu)、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評審小組，負(fù)責(zé)PPP項目采購資格預(yù)審和評審工作。PPP項目采購評審結(jié)束后，項目實施機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組，負(fù)責(zé)采購結(jié)果確認(rèn)前的談判和最終的采購確認(rèn)工作。

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第四章 項目實施

第十一條 成立項目公司。采購確定社會投資人后，可依法設(shè)立項目公司。項目公司由社會資本獨資或與市政府授權(quán)的市屬國有公司合資成立，工商注冊和稅收解繳關(guān)系在我市的項目公司，負(fù)責(zé)PPP項目的投融資、建設(shè)、運營和維護(hù)管理工作。項目公司資本金不得低于項目總投資的20%，其中社會資本方不低于16%，市屬國有公司不高于4%。

市屬國有公司參與投資的項目，除特殊領(lǐng)域和行業(yè)明確規(guī)定應(yīng)由政府控股外，一般項目原則上由社會資本控股，其中社會資本出資比例不低于80%，市屬國有公司出資比例不高于20%。項目公司賬戶嚴(yán)格監(jiān)管，投資人投入資金一律進(jìn)入資金專戶或共同監(jiān)管賬戶進(jìn)行管理和撥付。

需設(shè)立PPP項目公司的，按照國家有關(guān)規(guī)定，應(yīng)向工商行政管理機關(guān)履行登記手續(xù)。PPP項目公司為有限責(zé)任公司，項目公司各參與方的責(zé)任以各自認(rèn)繳的出資額為限。

第十二條 項目融資。項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)。社會資本合作方及項目公司應(yīng)依法依規(guī)，并按照項目合同約定開展項目融資工作。財政部門和項目實施機構(gòu)做好監(jiān)管工作，不得為項目公司或社會資本方出具任何承諾性文件，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

第十三條 項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準(zhǔn)可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)以政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后實施。

第十四條 項目建設(shè)。在項目辦理開工報建手續(xù)時，PPP項目實施機構(gòu)應(yīng)給予積極協(xié)助。建設(shè)過程中涉及工程變更的，按照我市相關(guān)規(guī)定實施。項目建成后，社會資本合作方及其項目公司應(yīng)按照我市相關(guān)要求及時組織交（竣）工驗收，并由市審計部門組織對項目進(jìn)行投資結(jié)（決）算審計，確定項目的實際投資總額。

第十五條 項目運營。項目結(jié)算審計完畢后，社會資本合作方及項目公司應(yīng)按照項目合同約定負(fù)責(zé)項目運營、維護(hù)，并負(fù)責(zé)提供安全、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，項目合同任何一方不履行約定義務(wù)或者履行義務(wù)不符合約定要求的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)協(xié)議繼續(xù)履行或者承擔(dān)違約責(zé)任。

項目合同中涉及政府支付義務(wù)的，由財政部門結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算。設(shè)置超額收益分享機制的，由社會資本或項目公司根據(jù)合同約定向政府及時足額支付相應(yīng)超額收益。

第十六條 項目績效考核。項目建設(shè)期內(nèi)定期對項目進(jìn)度和質(zhì)量進(jìn)行績效考核，運營期內(nèi)每年至少一次對項目運營的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行績效考核。

項目建設(shè)期的績效考核由項目實施機構(gòu)負(fù)責(zé)；項目運營期的績效考核由項目設(shè)施使用單位或主管部門會同財政、審計等部門共同實施考核。內(nèi)容包括對PPP項目建設(shè)、運營、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合績效評價。其中：公共服務(wù)質(zhì)量為考核的重點內(nèi)容。

績效考核結(jié)果報政府審定，并作為價格、收費標(biāo)準(zhǔn)、政府補貼等調(diào)整的依據(jù)。財政部門根據(jù)經(jīng)政府審定的績效考核結(jié)果安排資金，給涉及財政付費的項目實施機構(gòu)，按照項目合同約定向項目公司支付相應(yīng)服務(wù)費。

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第五章 項目移交

第十七條 項目期滿。按照項目合同約定進(jìn)行項目移交的，項目實施機構(gòu)應(yīng)負(fù)責(zé)組建項目移交工作組，依據(jù)項目合同約定進(jìn)行項目移交，做好移交資產(chǎn)的評估、性能測試。項目移交后，項目實施機構(gòu)應(yīng)依據(jù)審計結(jié)果計算合作期內(nèi)服務(wù)對價，辦妥項目管理權(quán)移交手續(xù)，但項目質(zhì)量缺陷仍由項目公司承擔(dān)。

第十八條 項目終止。合作項目發(fā)生以下情況經(jīng)項目各參與方平等協(xié)商可以退出：因不可抗力因素導(dǎo)致合同無法履行；合同一方發(fā)生嚴(yán)重違約情形導(dǎo)致合同無法履行；社會資本主體破產(chǎn)清算或發(fā)生類似情況；合同中約定需終止或政府接管的情況。發(fā)生以上情況經(jīng)協(xié)商或整改，項目合同仍無法履行的項目需提前終止退出。

發(fā)生合作項目退出情況時，由項目實施機構(gòu)制訂退出方案，報市政府審定，并做好臨時接管工作，保證項目設(shè)施持續(xù)運行和公眾利益不受侵害。項目違約方應(yīng)承擔(dān)項目合同約定的違約責(zé)任，包括但不限于消除影響、無償收回項目已投資部分資產(chǎn)、支付違約金、賠償損失等。

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第六章 其他

第十九條 強化監(jiān)管措施。由行業(yè)主管部門通過設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量，做好對公共服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，對違法違規(guī)行為依法予以行政處罰，納入不良行為信用記錄。行業(yè)主管部門按照合同約定，履行合同義務(wù)和監(jiān)管責(zé)任，不得給予項目實施方案確定范圍之外的政府補貼承諾和風(fēng)險承擔(dān)承諾。市審計、發(fā)改、財政、行業(yè)主管等相關(guān)部門，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及本方案，按照工作職責(zé)及規(guī)定權(quán)限內(nèi)，對PPP項目和項目公司進(jìn)行檢查監(jiān)督。對于重大項目，由審計部門實行全過程跟蹤監(jiān)督檢查。有關(guān)部門及其工作人員不履行法定職責(zé)、干預(yù)項目和企業(yè)正常經(jīng)營活動、濫用職權(quán)、玩忽職守的，由監(jiān)察部門依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。由行業(yè)主管部門依法充分披露項目實施相關(guān)信息，保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

鑒于PPP項目的生命周期通常較長，在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價格調(diào)整等）、主體變更（合同轉(zhuǎn)讓）的靈活調(diào)整機制，為未來可能長達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間。

第二十條 強化專業(yè)咨詢。充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)作用，擇優(yōu)選取咨詢、會計、法律等專業(yè)機構(gòu)協(xié)助相關(guān)部門或?qū)嵤C構(gòu)開展工作，咨詢服務(wù)內(nèi)容包括編制項目實施方案、項目評估、擬定合同條款、采購社會資本合作方、合同談判等方面。咨詢服務(wù)費用可列入項目成本。由市財政部門政府采購管理辦公室建立覆蓋各行業(yè)領(lǐng)域的專家?guī)欤信坎少彿蠗l件的咨詢機構(gòu)，為PPP項目提供咨詢服務(wù)。

相關(guān)部門在編制、審查、考核評估項目實施方案時，需委托具有相應(yīng)資質(zhì)的第三方機構(gòu)編制、審查、考核評估的，應(yīng)通過招標(biāo)或其他競爭方式來確定。有重大關(guān)聯(lián)的中介機構(gòu)不得承擔(dān)編制、審查評估工作。

第二十一條 強化組織領(lǐng)導(dǎo)。建立政府與社會資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對全市PPP工作重大事項進(jìn)行決策和指導(dǎo)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室（設(shè)在市財政局）。

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????????????????? 第七章 附則

第二十二條 本方案由市財政局、市發(fā)改局負(fù)責(zé)解釋。

第二十三條 本實施方案自印發(fā)之日起執(zhí)行，有效期兩年。

第二十四條 高新區(qū)，各縣（市、區(qū)）可參照執(zhí)行。

第二十五條 法律、法規(guī)及上級文件對PPP項目有其他規(guī)定的，從其規(guī)定。

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