未經(jīng)批準在林地上毀林采礦的行為如何處理
【基本案情】2014年1月31日，廖某在沒有辦理占用林地相關(guān)手續(xù)的情況下，聯(lián)系朋友王某讓其把挖掘機拉運到某縣，并讓本村村民蘇某駕駛自己的裝載機到某縣某村后的山上。2014年2月1自，廖某讓王某、蘇某各自駕駛挖掘機在某村后的山上將林地上的土層挖掉，開采土層下面的鋁礬石，毀壞林地面積2500平方米，被開挖的林地上有20株云杉樹，規(guī)格為5—10厘米，還有一些雜草和灌木。
【處理意見】辦案人員對案件的處理存在幾種不同的意見：第一種意見認為，在未辦理任何手續(xù)的情況下，毀林采石，并毀壞樹木，致使森林資源遭到破壞，應依據(jù)原《森林法》第四十四條第一款規(guī)定“由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款。第二種意見認為，廖某等人的行為，破壞的主要是林地。應依據(jù)《森林法實施條例》第四十三條第一款規(guī)定“未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變林地每平方米10元至30元的罰款?！?/span>第三種意見認為，廖某等人的行為既破壞了林地又毀壞了林木，但他們的主要目的是為了采石，應以破壞性較嚴重的毀壞林地的行為進行處罰。依據(jù)《森林法實施條例》第四十一條第二款規(guī)定“對森林、林木未造成毀壞或者被開墾的林地上沒有森林、林木的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令停止違法行為，限期恢復原狀，可以處非法開墾林地每平方米10元以下的罰款”，對廖某等人作出處罰。【案件評析】縣林業(yè)局的處理意見是合理的。原《森林法》第十八條規(guī)定“進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，應當不占或者少占林地；必須占用或者征收、征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設用地審批手續(xù)?！变X礬石又稱鋁土礦，本案開采土層下面的鋁礬石是一種開采礦藏的行為，應當辦理占用林地審核審批手續(xù)。本案行為人未經(jīng)林業(yè)主管部門同意，擅自在集體林地上開采礦產(chǎn)，破壞的林地面積達2500平方米，依據(jù)《森林法實施條例》第四十三條第一款關(guān)于“未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款”的規(guī)定，對違法行為人處以責令限期恢復原狀，并處非法改變用途林地每平方米25元的罰款。本案毀壞云杉樹20棵，毀壞林木的行為是否也應當給予處罰。針對非法采礦毀壞林木，原《森林法》并未設定明確的處罰條款。依據(jù)原《森林法》第四十四條第一款關(guān)于“違反本法規(guī)定，進行開墾、采石、采砂、采土、采種、采脂和其他活動，致使森林、林木受到毀壞的，依法賠償損失；由林業(yè)主管部門責令停止違法行為，補種毀壞株數(shù)一倍以上三倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值一倍以上五借以下的罰款”的規(guī)定，如果將“采礦”作為“其他活動”之一，那么對“未經(jīng)林業(yè)主管部門審核同意擅自開采礦藏”“致使森林、林木受到毀壞”的行為，就可以依據(jù)第四十四條第一款之規(guī)定，以非法采礦毀壞林木定性處罰。如何處罰非法采礦+毀壞林木，執(zhí)法者的選擇各不相同，主要做法有三種。第一種是單一處罰型，有兩種做法：一是依據(jù)《森林法實施條例》第四十三條第一款，以非法改變林地用途定性處罰；二是依據(jù)《森林法》第四十四條第一款，以非法采礦毀壞林木定性處罰。第二種是雙重處罰型，也有兩種做法：一是在一個案件中依據(jù)上述兩個條款實施處罰；二是作為兩個案件分別實施處罰。其中，一個案件依據(jù)的是《森林法實施條例》第四十三第一款，一個案件依據(jù)的是《森林法》第四十四條第一款。第三種是機動處罰型，就是在第一種和第二種之間搖擺不定，根據(jù)具體案件進行機動選擇，有時選擇單一處罰，有時選擇雙重處罰。顯然，對非法采礦+毀壞林木的處理，執(zhí)法實踐各不相同。問題在于，如何處理這種行為才合乎法理？依據(jù)《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定，“對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”“一事不再罰”是學理上的概念，目前存在較大爭議。一般理解有四方面含義：一是同一行政機關(guān)對行為人同一違法行為不得給予兩次及以上處罰；二是不同機關(guān)依據(jù)不同法律規(guī)范對行為人同一違法行為不得給予兩次及以上同種類的行政處罰；三是出于一個違法目的，而違法方式或結(jié)果又牽連構(gòu)成其他違法，對牽連行為也宜界定為“一事”作出處罰；四是違法行為已受到刑罰后，法院已給予罰金處罰的，不再給予罰款的行政處罰?！缎姓幜P法》提出的一事不再罰，僅指罰款。在具體執(zhí)法中，最難判定、容易引起爭議的是如何界定“一事”，即同一違法行為。對在林地上非法采礦并毀壞林木行為，既存在非法在林地上毀壞林木行為，也存在未取得使用林地審核同意書擅自采礦行為，屬于同一違法行為觸犯了兩個法律規(guī)范，應當依據(jù)《森林法》第四十四條第一款、《森林法實施條例》第四十三條第一款，制作一份《行政處罰決定書》，合并執(zhí)行?？砂凑站透咴瓌t罰款一次，同時責令限補種樹木和恢復林地原狀。值得注意的是，2021年7月1日施行《行政處罰法》第二十九條“同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應當給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰”之規(guī)定對就高原則在法律上予以認可。【觀點概括】同一違法行為既造成林木毀壞，又造成林地毀壞的，應當依法責令補種毀壞株數(shù)1倍以上3倍以下的樹木、限期恢復林地原狀。對于罰款，根據(jù)“一事不再罰”的原則，只能按照“毀壞林木價值一倍以上五倍以下的罰款”或者“非法改變用途林地每方米10元至30元的罰款”，選擇較重的予以處罰。【特別說明】2020年7月1日施行的新《森林法》第七十三條第一款規(guī)定，“違反本法規(guī)定，未經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意，擅自改變林地用途的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用三倍以下的罰款?！痹渡址ā穼υ撨`法行為沒有設定法律責任，而是由《森林法實施條例》第四十三條第一款規(guī)定了法律責任。新《森林法》在《森林法實施條例》的基礎上，作了部分修改：將“責令限期恢復原狀”修改為“責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件”；將“并處非法改變用途林地每平方米10元至30元的罰款修改為“可以處恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用三倍以下的罰款”。新《森林法》第七十三條“可以”處以罰款，修改了《森林法實施條例》第四十三條“并處”罰款的規(guī)定，賦予林業(yè)主管部門行政處罰自由裁量權(quán)。林業(yè)主管部門根據(jù)違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、損害后果等因素，在作出責令限期恢復植被和林業(yè)生產(chǎn)條件的同時，可以作出并處罰款的決定，也可以不處罰款?！渡址▽嵤l例》規(guī)定的罰款數(shù)額在社會經(jīng)濟不斷發(fā)展的情況下，已明顯不符合發(fā)展需要。并且，采礦、建設工程對林地的破壞往往是立體的，《森林法實施條例》規(guī)定的罰款數(shù)額計算以每平方米為單位也不合理，有必要對此作出修改，以提高罰款幅度，增加違法成本。信息來源：《林業(yè)和草原行政案件典型案例評析》
